国家审计署在《2003至2007年五年审计工作发展规划》中明确提出要积极尝试开展效益审计，并把效益审计作为未来几年的三大任务之一，这是我国国家审计同国际接轨的体现。内部审计是审计监督体系中的重要组成部分，也应积极尝试开展效益审计。在农发行开展效益审计，是对农发行内部审计工作的挑战，有许多值得研究和探讨的课题。本文试从揭示在农发行开展效益审计的困难和问题入手，提出若干对策建议，与同行们商榷。
一、面临的问题 （一）政策性银行的办行理念根深蒂固，对绩效审计的认识非常浅薄
首先，在我国理论界对绩效审计有两种片面的认识：一种观点认为经济效益只是对于物质资料的生产领域而言，而对于非生产领域的政府部门和非盈利组织机构不存在经济效益的问题，因此，也就无需进行绩效审计。另一种观点则认为目前农发行系统审计工作的重点是真实性审计，开展绩效审计会妨碍真实性审计。其次，在我国，有相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，大多数还停留在对国外有关情况的介绍。有部分基层行高管人员则认为，依法审计就是审计责任人违反法律法规了没有，至于决策、体制、管理等方面存在的问题，是改革、发展中的问题，并不违法，因而不是内部审计的事。这种对绩效审计认识的滞后和不到位已经严重阻碍了绩效审计工作在农发行的顺利开展。
（二）统一的绩效审计评价标准难以确定
评价标准是关乎绩效审计能否深入有效进行的最直接的因素，是完整意义上的绩效审计必不可少的技术要件，其功能在于为保证审计人员的专业判断的一致性和客观性提供指南。然而，较之于财务审计而言，评价标准难以确定问题一直是制约绩效审计有效开展的技术因素。对经济性、效率性和效果性的审计均可归结为成本与效益的分析和比较。对农发行而言，信贷资金投放的政策性导向使得对效益评价起来更加复杂，这是因为农发行的资金投入与政府活动密切相关，政府的成本与效益不仅要考虑直接的成本和效益、有形的成本和效益，而且还要考虑间接的成本和效益、无形的成本和效益。对后者来讲，往往无法直接考量，且其估算的标准和方法会随着绩效审计对象的不同而有所不同。审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。此时，审计人员要特别注意所选择的评价标准的科学性、合理性、导向性，只有这样才能保证评价结果的权威性、公正性。因此，能否解决评价标准是关系到绩效审计能否规范化开展的关键。
（三）审计人才结构单一，人员素质尚难以胜任绩效审计要求
绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更加复杂，审计人员只具备财经、审计方面的知识是不够的，还要求通晓经济管理、工业、农业工程等多方面的知识。高质量的绩效审计还需要审计人员具有较强的评价政府导向工作绩效的意识，要求审计人员能够深刻地理解政府导向的工作意图，并有能力运用各种专业知识测定被审组织的业绩，以对其作出深刻而中肯的评价判断。目前在农发行内审队伍中，审计人员的配置呈现出知识结构单一、技能素养差距大的非均衡特点，精通财务会计知识的人员占了大多数，而掌握管理学、社会学、技术经济、计算机、法律、心理学、工程学等方面知识的非财经类专业人员则严重缺乏。这种人员配置状况已成为制约绩效审计开展的关键因素，将不利于对绩效进行全面、客观、公正的分析评价。
（四）受现行审计体制的制约，绩效审计的作用难以充分发挥
农发行现行的审计监督体制正处在改革阶段，总行在全国设6个审计特派办公室，省以下内审人员由省行统一使用，内审人员的日常管理、编制、薪水在各地市分行。由于农发行实行总行一级法人负责，因此，在审计项目中审计的委托者、审计者以及被审计者拥有同一的隶属关系和共同的利益，权责关系不明晰，实质上是自己审自己的“内部审计”关系。首先，一些分支行领导对审计工作的重要性认识不足，法制观念淡薄，在指导思想上，怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反有关规定干预内审人员依法揭露和处理审计发现的问题，对审计发现的其他问题也是要求审计人员避重就轻、轻描淡写。其次，由于内部审计部门受当地市分行领导，干部的使用、调动、任免权在当地行，所以审计部门很难保持超然的第三方地位，千丝万缕的利益联系削弱了各级内部审计部门对绩效审计应有的监督和评价作用。这正是制约农发行审计部门有效开展绩效审计的一个重要的体制性诱因。
（五）传统财务审计工作量比重过大的格局在短期内难以改变
西方国家开展绩效审计的重要前提条件之一就是法律制度相对完善，财政财务活动中的违法违规问题相对较少，合规性已经不是审计的主要关注目标。但是，目前在我国的经济生活中违法乱纪行为还大量存在，审计机关每年都要揭露大量的违规行为，反腐败仍是审计机关的一项重要任务。这种状况的存在意味着审计部门不得不将大量的人力、物力、财力投入到财务审计工作中去，使得审计部门常常处于频频应付的被动地位，绩效审计工作则因人力、物力、财力的投入不足而不能正常顺利地开展，这无形中大大降低了绩效审计工作的效率，也增加了绩效审计工作的难度。
（六）理论研究探索不够，没有一套成熟的审计操作模式可借鉴
绩效审计与传统的财务收支审计相比，其基本原理是一致的，都是通过会计等信息资料的收集，对某一经济活动进行审计鉴定，作出客观评价。但审计目的、重点、方法以及具体操作要求方面都不同。由于绩效审计具有综合性强、层次高和审计方法复杂多样等特点，加上开展绩效审计在我国目前尚处于试点阶段，有价值、相对成熟的理论研究成果和经验都相当缺乏，还没有形成一个成熟、规范、具有可操作性的统一模式。因此，在绩效审计的目标、范围、职能、程序、方法、报告、质量与风险控制、评价标准的制定与选择、审计资源的优化配置等方面进行全方位的研究，积极探索出一个与农发行实际相结合的绩效审计模式，以促进绩效审计在农发行的顺利开展。
二、对策
1、加大对开展绩效审计的宣传力度。绩效审计是指审计组织对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。绩效审计的经济性是指在产出一定的情况下使投入最低，或者在投入一定的情况下使产出最高。效率性指投入与产出之间的关系，它用单位产出的投入或单位投入的产出来表示，一个单位投入的产出越高，效率就越高；同样，一个单位产出的投入越低，效率也越高。效果性是指目标的实现程度，即在多大程度上实现了预期的结果，它是实际实现的目标与计划目标之间的比较。在经济性、效率性和效果性的关系中，效果性是决定性的。从现在开始，利用多种媒体对开展经济效益审计进行多角度深层次的宣传，通过宣传使绩效审计的概念逐渐深入人心，为开展绩效审计创造良好的舆论氛围。
2、开展绩效审计与上级行组织人事部门考察任用干部结合起来。组织部门应以科学发展观和正确政绩观为指导，来制定一套科学的全面的干部政绩评价体系，并把效益审计的结果以及效益审计建议采纳，作为科学评价干部政绩的重要依据之一和重要的用人导向，确定干部的去留升迁荣辱。用利益标杆的约束力和导向力，驱使弄虚作假、疏于管理，谋求虚假政绩，或不惜劳民伤财，破坏可持续发展的行径得到收敛，促使科学管理、民主决策、实现既快又好发展的干部脱颖而出，成为人们竞相效仿推崇的对象。
3、开展绩效审计与纪检监察部门的问责质询结合起来。对效益审计查出的问题，有关部门要依据审计结论，界定性质，明确责任主次、大小，并根据有关党纪法规，进行问责。同时，审计部门也可依法向各级行党委汇报效益审计的情况，通过组织程序纠正和处理问题，对有关人员进行问责。对确实承担重大责任的，也可予以罢免。通过以上措施，确立效益意识，限制干部的行为，以对人民、对事业的敬畏之心，把效益问题真正当作回事，认真对待，不想、不敢掉以轻心、轻率从事。
4、加快农发行内部审计体制改革步伐，加强审计队伍自身建设。多年的实践证明，内部审计人员（体制）必须独立，否则审计作用将很难有效发挥。目前可借鉴国有商业银行内部审计体制的改革模式，对内部审计人员实行上收一级管理，日常工作可相对集中，统一行动。同时，内部审计人员要加强自身学习，不断学习国际上先进的审计理论、审计技术与方法，结合农发行业务特点，不断探索开展经济效益审计的程序、目标、标准、实施步骤与方式方法，坚持审计准则，严守职业道德，为开展好经济效益审计做好准备。
总之，经济效益审计对于农发行来讲是一个全新的课题，不仅需要社会审计的正确引导，更需要农发行内审人员的积极探索和不懈努力，我们相信，经济效益审计一定会在农发行全面推行，因为这是内部审计与时俱进、同国际接轨的必然结果。
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