为促进银行业金融机构完善公司治理，加强内部控制，健全内部审计体系，依据《公司法》、《审计法》和《银行监督管理法》等法律法规，中国银监会制定出台了《银行业金融机构内部审计指引》（以下简称《指引》），对进一步加强和发挥内部审计在银行业金融机构中的作用提出了监管要求。
一、《指引》是银行监管部门针对我国银行业金融机构内部审计的现状而出台的指导意见
随着我国金融改革的稳步推进，银行业金融机构的公司治理逐步完善，风险管理意识不断增强，内部审计也越来越受到银行董事会、经营管理层以及银行监管部门的重视，内部审计的地位有所提升，作用有所增强。但是，与国际银行业的先进做法以及国际内部审计师协会（IIA）关于内部审计的要求相比，与完善的银行业公司治理标准相比，我国银行业金融机构的内部审计在审计理念、组织体系、人员素质、审计效果等方面仍存在一定的差距，主要表现为：
（一）审计理念仍显落后
从国际上看，随着内部审计理论和审计技术不断发展完善，内部审计关注的重点已经从查错纠弊转为更加关注组织的公司治理、内部控制和风险管理的有效性，致力于为组织增加价值，推动组织实现其发展目标。从我国银行业金融机构内部审计的实践看，目前内部审计的重心仍是合规性审计，尤其是对财务活动的监督检查，对公司治理、内部控制和风险管理尚无过多涉及。与国际先进做法相比，我国银行业金融机构内部审计多局限于传统的审计业务，显示出在审计理念方面的落后。
（二）组织体系尚不合理，报告路线不够合理，独立性、权威性尤为不足
根据国际内部审计师协会《内部审计实务标准》的建议，内部审计在组织上应该保持足够的独立性，董事会和高级管理层应该给予内部审计足够的权力，理想情况下，首席审计执行官（CEA）在职能上对董事会报告工作，在行政上向经营管理层的主要负责人（即首席执行官CEO）报告工作。从我国银行业金融机构的实际情况看，在报告路线方面，即便是已经设立规范“三会”的银行，内部审计也大多是作为银行经营管理体系的一部分，对经营管理层负责；从内部审计的体系看，目前大多数银行尚未建立起垂直、独立的内部审计体系，内部审计只是作为内部稽核的重要力量向各级行长或分管副行长报告工作，对行长和分管副行长负责，内部审计在审计目标、审计计划、具体审计活动以及审计后的监督等方面都缺乏独立性和权威性。
（三）内部审计的人力资源有待加强
随着内部审计在公司治理、内部控制和风险管理方面作用的不断加强，对内部审计人员的素质提出了更高的要求。根据国际内部审计师协会对内部审计的定义，内部审计活动已不仅仅是传统的稽核确认，还包括为增加价值和改善组织运营而提供的咨询等各类服务。就银行业金融机构而言，随着金融创新的不断深化、风险类型的日益复杂化，内部审计人员需要具备足够的专业技能跟踪、把握最近的业务知识，从而提供积极有效的确认和咨询等增值服务。从我国银行业金融机构的实际情况看，内部审计人员的素质普遍不高，有些机构由于对内部审计的重视不够，存在着内部审计人员配备不足，甚至存在“老弱病”现象。
（四）审计效果不甚理想
由于我国银行业金融机构内部审计在审计理念、组织体系、人力资源等方面的问题，审计效果不尽理想。以最近中行黑龙江分行发生的案件为例，在银行业开展了一年多的案件专项治理，尤其是中行黑龙江分行已经发生过高山案的情况下，在经历了多次内部自查的情况下，仍未能及时发现案件，充分说明了目前我国银行业金融机构的内部审计效果仍有待改进。
二、《指引》借鉴了国际上关于内部审计的先进理念，对银行业金融机构的内部审计予以了规范
根据国际内部审计师协会关于内部审计的定义，内部审计是“一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标”。巴塞尔委员会和国际银行业对国际内部审计师协会关于内部审计的定义表示认可。在借鉴国际内部审计先进理念的基础上，银行监管部门此次出台的《指引》体现了以下几方面的进步：
（一）明确了内部审计的定义和目标
《指引》在第三条和第四条指出，内部审计是一种独立、客观的监督、评价和咨询活动，是银行业金融机构内部控制的重要组成部分。内部审计部门通过系统化和规范化的方法，审查评价并改善银行业金融机构经营活动、风险状况、内部控制和公司治理效果，保证国家有关经济金融法律法规、方针政策、监管规章的贯彻执行，在银行业金融机构风险框架内促使风险控制在可接受水平，并改善银行业金融机构的运营，增加价值，从而促进银行业金融机构稳健发展。可以看出，《指引》上述规定是银行监管部门在借鉴国际内部审计先进理念的基础上，对我国银行业金融机构内部审计的科学界定，是国际内部审计师协会关于内部审计定义和目标在中国银行业金融机构的具体化。
（二）强调了内部审计的独立性
《指引》开篇即提出了原则性要求，“内部审计是一种独立、客观的监督、评价和咨询活动”，“应当独立于经营管理，以风险为导向，确保客观公正”。为从制度和体制上保证内部审计独立性，《指引》从内部审计体系、从业人员和报告路线等方面作了详细规定。《指引》第九条指出，“银行业金融机构应建立独立垂直的内部审计体系。审计预算、人员薪酬、主要负责人任免由董事会或其专门委员会决定。内部审计人员薪酬不低于本机构其他部门同职级人员平均水平”。相比以往关于内部审计独立性方面的原则性意见，《指引》的规定更为具体，更具有操作性，切实为内部审计的独立性提供了保障。此外，《指引》还特意强调，“内部审计部门可就风险管理、内部控制等有关问题提供咨询服务，但不应直接参与或负责内部控制设计和经营管理决策与执行”，保证内部审计部门在提供咨询服务的同时，不影响其自身的独立性。
（三）规定了内部审计的权限
在权限方面，《指引》规定了内部审计主要事项，要求“银行业金融机构应当以制度形式明确赋予内部审计部门履行职责所必需的权限”，规定内部审计部门“有权列席或参加与内部审计部门职责有关的会议”，“有权及时、全面了解经营管理信息，并就有关问题向审计对象和相关人员进行调查、质询、取证”，并赋予必要时直接向董事会直接汇报审计发现的权力、必要的处理建议权和处罚权等。
（四）规范了内部审计各主体的责任
《指引》指出，董事会负责建立和维护健全有效的内部审计体系，董事会要对内部审计的适当性和有效性承担最终责任，负责批准内部审计章程、中长期审计规划和年度工作计划等，为独立、客观开展内部审计工作提供必要保障，并对审计工作情况进行考核监督。董事会下设的审计委员会对董事会负责，根据董事会的授权组织指导内部审计工作，并应定期召开会议，按季向董事会报告审计工作情况，同时通报高级管理层和监事会。内部审计部门对董事会和审计委员会负责，制定内部审计程序，评价风险状况和管理情况，落实年度审计工作计划，开展后续审计，监督整改情况，对审计项目质量负责等。首席审计官（CEA）负责组织实施内部审计章程、中长期审计规划和年度工作计划，做好协调工作，及时向董事会和高级管理层主要负责人报告审计工作情况，并对内部审计的整体质量负责。
（五）确定了内部审计与外部监管的报告与指导关系
《指引》表明内部审计作为公司治理的重要组成部分，属于银行监管部门“管法人”的重要工作内容。《指引》从监管者的角度，提出了银行业金融机构内部审计与外部监管的关系，明确要求“银行业金融机构应建立完善的与中国银监会的沟通和报告制度”，并规定了内部审计部门应向中国银监会及其派出机构报告的事项，确定了银行监管部门对相应的银行业金融机构内部审计的指导职能。
此外，《指引》还就内部审计的质量控制问题、内部审计部门工作人员的比例、从业人员的专业水平和道德准则的要求等问题予以了规范。
三、以贯彻实施《指引》为契机，加强和发挥银行业金融机构内部审计的作用
《指引》借鉴了国际上内部审计的先进理念，针对我国银行业金融机构内部审计的现状提出了切合实际的监管要求。各银行业金融机构应以贯彻实施《指引》为契机，充分发挥内部审计在公司治理、内部控制和风险管理等方面的积极作用。
１、银行业金融机构要根据《指引》的精神，结合本单位实际，制定出实施细则，并根据要求报银行监管部门备案。借鉴与吸收并重，转变传统上关于内部审计的观念，通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、内部控制和公司治理过程的效果，增加价值和改善运营，帮助所属的银行业金融机构实现其目标。要建立和完善独立客观的内部审计系统，提高内部审计的手段，加强科技信息技术在审计工作中的应用，建立完善的非现场内部审计监测体系及内部审计操作体系、信息管理系统。严格内部审计质量控制，努力提高内部审计工作水平。
２、要切实加强内部审计人员的培养，建立内部审计从业人员任职资格，通过CIA等资格考试、聘请专家培训等方面，提升内部审计人员的专业素养。加强与中国内部审计协会的联系，考虑建立银行业金融机构内部审计协会，制定银行业金融机构内部审计的整体规划，加强各金融机构之间的交流与合作，提高整个银行业金融机构的内部审计水平。
３、完善和改进内部审计和外部监督的关系。按照巴塞尔委员会《银行内部审计及监管者与审计师的关系》的表述，除了内部审计要及时、准确、完整地向银行监管部门报告外，银行监管部门也应当对银行业金融机构内部审计的工作进行评价，并根据评价结果来确定是否采纳以及在多大程度上采纳内部审计的结果。在银行监管相对成熟的国家和地区，银行监管部门通常与内部审计保持较为紧密的联系，二者会定期进行磋商，比如，香港金管局定期举行包括银行内部审计和外部审计在内的三方会议，借助内部审计的成果实施风险为本的银行监管，大大地提高了银行监管的效率。《指引》的出台，标志着我国银行监管部门更加重视内部审计的工作，对内部审计的指导和监督力度也将加强。今后，银行监管部门与银行内部审计应逐步探索、创新和完善双方的关系，充分发挥外部监管与内部监督的双重作用，促进我国银行业的健康发展。
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