摘要 :香港特别行政区 1 997年成立后 “一国两制”开始实施。“一国两制”和特别行政区基本法在实施过程中 产生了一系列新的宪法问题 包括法律解释问题、违宪审查问题、宪法在特别行政区的适用问题等。在此之前的中英、中葡谈判和运用“一国两制”制定基本法过程中 也提出了不少宪法问题。这些问题几乎涉及中国宪法的所有方面。本文将就这个题目展开论述 探讨“一国两制”和基本法在实践中给中国宪法的理论和实践提出的问题以及解决这些问题的方法和途径。
关键词 :宪法 “一国两制” 特别行政区
1997年 7月香港回归 特别行政区成立 “一国两制”开始真正实施。两年多来 总的来说 “一国两制”和相应的两部宪法性特别法即香港和澳门两部特别行政区基本法② 的运作是很成功的 当然也产生了一些宪法和法律上的难题 这篇文章将就这个题目展开论述 探讨“一国两制”在实施中给中国宪法的理论和实践提出的一些问题及解决问题的方法 主要是“一国两制”之下的法律解释问题、违宪审查问题和宪法在特区的适用问题等 以就教于学界同仁。
一、“一国两制”实施中的宪法和法律解释问题
在实行“一国两制”情况下中国宪法遇到的各种问题 应该说处理起来都不难 只需给特别行政区例外或由特别行政区自行处理即可。但是在法律解释问题上 中国宪法遇到了真正的挑战 “一国”和“两制”如何有机地结合在一起 这是对两地法律界专业技能的真正考验。
(一 )两地不同的法律解释制度
中国宪法把宪法和法律的解释权赋予了全国人大常委会 中国内地实行的是由立法机关解释宪法和法律的制度 即“立法解释”制度。立法机关的解释是最终的权威解释 不仅一切行政机关和社会团体必须遵守和执行 而且司法机关在处理具体案件时也必须依据有关解释来判案。此外 人民法院在审理案件时 如果对如何具体应用法律、法令的问题有疑问 可以提请最高人民法院作出解释 这种解释有效力。最高人民法院作出的这种司法解释其范围只限于审判工作中具体应用法律、法令的问题 这种解释不得违背法律、法令的原意。相对于立法解释来说 司法解释是辅助性的 前者是主要的。③ 尽管如此 立法解释在中国运用得并不多 宪法性的解释更是鲜有。但是 在“一国两制”下 宪法性的解释却被频繁地运用。这是我国宪政制度很大的发展。在普通法制度下 法律的解释权属于法院。在这种制度下 法律制定出来后 立法机关就不再有发言权 法律的命运就掌握在法院的手里。由于实行严格的司法独立 司法机关在处理案件时如果需要解释法律 是不会征求立法机关和行政机关的意见的。如果立法机关对法院的解释有意见 可以修改乃至废除或重新制定有关法律 而不会解释法律。这就是普通法下的法律解释制度。尽管在英国统治之下 香港的法院所享有的法律解释权是有限的 但是 其基本精神与其他普通法地区的制度是一样的。基于香港特殊的情况 回归后 这种法律解释制度被保留下来了。这里探讨一下特别行政区基本法的解释问题。
(二 )“一国两制”下的法律解释制度
特别行政区基本法是由全国人大制定的 我国又有大陆法的传统 然而基本法的实施却是在实行普通法的香港特别行政区。在处理基本法的解释问题时 立法者面临两难的境地 既要考虑到中国内地的法律解释制度 又要考虑香港普通法体制下的法律解释制度。最后折衷的结果就是基本法第 1 58条的规定 即根据宪法的规定 像中国所有其他法律一样 特区基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会 这就与内地的法律解释制度统一起来 体现了“一国”的要求。同时也保留香港普通法下的法律解释制度 由全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时解释基本法的条款。但如果要解释的条款有关中央人民政府管理的事务或中央和香港特区的关系 那么香港特区法院在对案件作出不可上诉的终局判决前 应由香港特区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。香港特区法院在引用该条款时 应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。可见这是精心设计的很特别的法律解释制度 它把内地由立法机关解释法律的制度和香港由法院解释法律的制度融合在一起了 从而同时满足了“一国”和“两制”的要求。
(三 )“6月 2 6日解释”的个案分析
全国人大常委会于 1 999年 6月 2 6日应国务院的提议 第一次对香港基本法有关条款作出了解释。其起因是香港特区终审法院 1 999年 1月 2 9日就香港居民在内地所生子女的居留权案件所作的判决的内容与香港特区政府对基本法有关条款的理解不同。特区政府认为 由于终审法院的有关判决涉及应如何理解基本法的原则性问题 而内地居民进入香港的管理办法还涉及中央与香港特区的关系 因此 请求国务院提请全国人大常委会根据宪法和基本法的有关规定 对基本法有关条款作出解释。而全国人大常委会对基本法的解释最终解决了有关港人在内地所生子女的居港权问题。香港特别行政区法院以后在审理有关案件时 应以全国人大常委会的解释为准。④
需要特别指出的是 全国人大常委会的解释不影响香港特别行政区终审法院 1 999年 1月2 9日对有关案件判决的有关诉讼当事人所获得的香港特区居留权。即这种解释不影响案件双方当事人根据判决所取得的权利和义务 不溯及既往 只对将来发生的事有效力。因此不能说全国人大常委会推翻了香港特区终审法院的判决。
在普通法体制下 法院的判决可以成为先例 法院以后在处理同类案件时要遵循先前的判决 这就是“遵循先例”原则。但是如果立法机关就案件所涉及的问题制定或修改了法律 改变了法院通过自己的判决就有关问题所确定的制度原则 那么法院以后处理同类案件就必须遵守立法机关制定或修改的法律。这也是普通法的原则 即“制定法优于判例法”的原则 立法取代判例的情况可以发生在任何普通法地区和国家。⑤ 所以这次全国人大常委会应国务院的要求对基本法作出解释 无论在大陆体制下或者普通法体制下 都应该被视为是正常现象。
(四 )全国人大常委会解释基本法行为的性质分析
也许有人会说全国人大常委会在这里不是立法或者修改法律 而是解释法律。然而由立法机关解释法律不为普通法地区所熟悉 生活在普通法之下的人们对此是没有认识的。实际上 1 996年和 1 998年全国人大常委会就国籍法在香港和澳门特别行政区实施的问题所作出的解释 就是内地立法解释很好的例子 但是并没有人对这个立法解释的内容和方式提出任何异议。⑥
立法解释问题牵涉到中国的宪制问题。在中国宪法之下 全国人大常委会是国家最高权力机关的常设机关 也是行使国家立法权的机关。在中国的宪法理论中 法律的解释权是立法权的附属权力 解释法律是全国人大常委会作为立法机关的重要职能之一 因此 它解释法律的行为具有立法的性质 应该被视为一种特殊的立法行为 就像在内地当法律制定出来后 有关机关还要制定具体的实施细则一样 只不过这个“实施细则”由全国人大常委会制定罢了。
从此次解释的方式和程序来看 也遵循了全国人大常委会的一般立法程序。国务院依法向全国人大常委会提出要求解释基本法的议案 然后由全国人大常委会委员长会议决定是否接受国务院的议案。委员长会议审议了国务院的议案 认为为了保证基本法的实施 由全国人大常委会就基本法有关条款进行解释 是必要和适当的 因此委员长会议决定将国务院的提案提交全国人大常委会全体会议讨论。委员长会议于 1 999年 6月 2 2日将议案提交九届全国人大常委会第十次会议审议并作了说明。九届全国人大常委会第十次会议经过认真审议并征询全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会的意见 于 1 999年 6月 2 6日通过了对基本法有关条款的解释。⑦ 因此 从整个过程来看 全国人大常委会解释基本法的行为应为一种特殊的立法行为。
2 0 0 0年 3月 1 5日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》也已经明确规定了法律解释的程序和效力 明确规定全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。⑧
(五 )行政长官可不可以提请全国人大常委会解释基本法
答案很明确 基本法第 1 58条只授权特别行政区终审法院在法律规定的事由出现时 应该请全国人民代表大会常务委员会对基本法的有关条款作出解释 而没有授权香港特区行政长官这样做。
但纵观这次解释基本法的整个过程 特区行政长官没有违反基本法的规定。根据基本法第 43条规定 特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长 代表香港特别行政区。这就是说 行政长官不仅仅是特区政府行政部门的首长 而且是整个特别行政区的首长 可以代表特区的任何部门。这与内地的地方政府的架构是不同的 内地的省长只是一省政府行政部门的首长 而不可以代表整个省。
基本法第 43条同时规定特别行政区行政长官依法对中央人民政府和香港特别行政区负责。第 48条规定香港特别行政区行政长官行使的职权中包括负责执行基本法和依照基本法适用于香港特别行政区的其他法律。因此 特区行政长官要向中央人民政府述职 就特区实施基本法的情况向中央政府汇报 对中央政府负责。这次就是特区行政长官就特区最近实施基本法过程中发生的大事向国务院汇报工作 其标题是《关于提请中央人民政府协助解决实施 <中华人民共和国香港特别行政区基本法 >有关条款所遇问题的报告》 这应视为正常汇报工作的行为。⑨ 至于特区政府在《报告》中建议解释基本法 也仅仅是建议 国务院接受不接受这个建议 是否向全国人大常委会提案请求解释基本法 完全由国务院自行决定。因此 行政长官只是正常地向他应该直接负责的中央机关汇报工作。国务院研究了特区行政长官提交的《报告》 认为事关重大 才主动向全国人大常委会提出提请解释基本法有关条款的议案。因此这次解释基本法 是全国人大常委会主动解释基本法的。
严格来说 从法律上看 特区行政长官是否建议解释基本法 对人大最终是否解释基本法并不起决定性作用。因为即使没有特区行政长官的《报告》和建议 没有任何人或机关的建议 全国人大常委会根据基本法第 1 58条第 1款的规定 有权主动解释基本法 并不以任何机构或个人是否建议它解释为前提 因为基本法并没有对全国人大常委会的解释权设定限制。全国人大常委会解释基本法也不以法院诉讼的存在为基础 这一点香港大学的ＹａｓｈＧｈａｉ教授作过深入研究。⑩
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